หลักการและเหตุผล
ในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยแบบมีตัวแทนจะมีรัฐสภา และอย่างน้อยที่สุด รัฐสภาจะต้องประกอบด้วย “สภาผู้แทนราษฎร” ซึ่งเป็นสภาที่มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน อย่างไรก็ตาม ในบางประเทศจำเป็นจะต้องกำหนดให้รัฐสภาประกอบด้วยสองสภา นั่นคือ นอกจากจะมีสภาผู้แทนราษฎรซึ่งมีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนแล้ว ก็อาจจะต้องมีสภาที่สองเนื่องด้วยเหตุผลบางประการ เช่น กรณีของประเทศที่มีลักษณะเป็นรัฐรวม ก็จำเป็นจะต้องมีสภาที่สอง เนื่องจากมักจะกำหนดให้สภาที่สองมีลักษณะเป็นสภาที่เป็นผู้แทนของมลรัฐ (ซึ่งในแต่ละมลรัฐจะมีผู้แทนเท่ากัน ในขณะที่จำนวนสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละมลรัฐนั้น มักจะเป็นไปตามผลการเลือกตั้งซึ่งแปรผันตรงกับขนาดของมลรัฐและจำนวนประชากร)
ส่วนประเทศที่มีลักษะเป็นรัฐเดี่ยวนั้น อาจจะมีสภาที่สองด้วยเหตุผลต่าง ๆ กัน แต่จากผลการศึกษาวิจัยแล้ว การมีสภาที่สองมักจะเกิดจากกรณีที่การเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้นทำให้มีบุคคลบางภาคส่วนซึ่งเป็นภาคส่วนที่มีความสำคัญในสังคมแทบไม่มีโอกาสได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเลย จึงจำเป็นจะต้องมาสภาที่สองเพื่อให้ภาคส่วนนั้นมีตัวแทนในองค์กรทางการเมือง ด้วยเหตุนี้ วิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา จึงจะต้องถูกออกแบบเพื่อให้ภาคส่วนดังกล่าวนั้นสามารถเข้าสู่สภาได้ และอำนาจหน้าที่ของสมาชิกวุฒิสภา ก็จะต้องสอดคล้องกับความเป็นตัวแทนและที่มาดังกล่าว (เช่น ถ้าหากต้องการให้วุฒิสภาสะท้อนเสียงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็อาจจะต้องกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งของสภาในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และอาจจะต้องกำหนดให้ร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา (ไม่ใช่เพียงให้วุฒิสภากลั่นกรองกฎหมาย เป็นต้น)
ส่วนประเทศไทยเริ่มมีสภาที่สองมาตั้งแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ซึ่งในช่วงแรกจะเรียกว่า “พฤฒสภา” ก่อนจะเปลี่ยนมาเป็นชื่อว่า “วุฒิสภา” และหลังจากนั้น ประเทศไทยก็เลือกใช้ระบบสองสภามาโดยตลอด (ยกเว้นการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวซึ่งรัฐสภาจะประกอบด้วยสภาเดียว) โดยในช่วงแรกนั้น การมีวุฒิสภามีเจตนารมณ์เพื่อให้วุฒิสภาเป็น “สภาพี่เลี้ยง” ให้แก่สภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง รัฐธรรมนูญจึงมักกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งทางอ้อม หรือมาจากการแต่งตั้ง แต่เมื่อสภาพบริบทของสังคมเปลี่ยนแปลงไป กระแสประชาธิปไตยในยุคปัจจุบัน การมีผู้แทนที่มีจุดยึดโยงกับประชาชนย่อมถือเป็นสิ่งสำคัญ แนวคิดดังกล่าวนี้ได้ส่งผลให้ในบางช่วงรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรง หรือมาจากการเลือกตั้งโดยตรงผสมกับการสรรหา เป็นต้น แต่ไม่ว่าจะกำหนดที่มาของสมาชิกวุฒิสภาเป็นอย่างไร ก็จะพบว่ามักจะมีประเด็นปัญหาที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์เสมอจนทำให้เกิดการเปลี่ยนวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เช่น เมื่อกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งหรือสรรหา ก็มักจะเกิดคำถามเกี่ยวกับจุดยึดโยงกับประชาชน แต่เมื่อกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรง ก็มักจะเกิดคำถามเกี่ยวกับการตรวจสอบถ่วงดุลกับสภาผู้แทนราษฎร เพราะมักจะได้สมาชิกวุฒิสภาที่มีความเป็นการเมืองคล้ายคลึงกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน (พ.ศ. 2560) รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามีลักษณะเป็นตัวแทนกลุ่มวิชาชีพและกลุ่มเปราะบาง โดยกำหนดให้การได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภานั้นมาจากการ “เลือกกันเอง” ซึ่งยังเป็นระบบที่ถูกใช้เป็นครั้งแรกในประเทศไทย ดังนั้น การถอดบทเรียนจากประสบการณ์เกี่ยวกับที่มาและบทบาทของวุฒิสภา ตลอดจนการทำความเข้าใจถึงหลักการ ที่มา และบทบาทของวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน จึงถือเป็นสิ่งสำคัญ
สำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า จึงพัฒนาหลักสูตรความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับวุฒิสภาไทยผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ขึ้น โดยนำเสนอเนื้อหาเกี่ยวกับแนวคิดการมีวุฒิสภา บริบททางประวัติศาสตร์เกี่ยวกับการมีวุฒิสภาของประเทศไทย การได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาและบทบาทของวุฒิสภาไทยตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน
วัตถุประสงค์ของหลักสูตร
เพื่อให้ผู้เรียนได้มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับแนวคิดในการมีวุฒิสภา ความเป็นมา และการเข้าสู่ตำแหน่งตลอดจนบทบาทของวุฒิสภาของประเทศไทย
เนื้อหาของหลักสูตร
หลักสูตรความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับวุฒิสภาไทย แบ่งเนื้อหาการเรียนออกเป็น 5 บทเรียน ได้แก่
1. แนวคิดเกี่ยวกับการมีวุฒิสภา และบริบททางประวัติศาสตร์เกี่ยวกับการมีวุฒิสภาของประเทศไทย
2. ที่มาและบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยก่อนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช 2540
3. ที่มาและบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
4. บทบาทของวุฒิสภาไทยภายใต้บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
5. ที่มาและบทบาทของวุฒิสภาไทยภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 และการมีส่วนร่วมของประชาชน
โดยมีรายละเอียด ดังต่อไปนิ้
บทที่ 1 แนวคิดเกี่ยวกับการมีวุฒิสภาและบริบททางประวัติศาสตร์เกี่ยวกับการมีวุฒิสภาของประเทศไทย
1) วัตถุประสงค์การเรียนรู้
- เพื่อให้ผู้เรียนมีความเข้าใจเกี่ยวกับแนวคิดในการมีวุฒิสภา
- เพื่อให้ผู้เรียนเข้าใจบริบททางการเมืองไทยที่ส่งผลให้ประเทศไทยเลือกใช้ระบบรัฐสภาแบบสองสภา
2) ผลที่คาดว่าจะได้รับ
- ผู้เรียนเข้าใจว่าสาเหตุและปัจจัยที่ทำให้ต้องมีสภาที่สอง และนำไปสู่การวิเคราะห์ได้ว่า เหตุใดบางประเทศจึงเลือกยกเลิกการมีสองสภา
- ผู้เรียนสามารถอธิบายเหตุและบริบททางการเมืองในการมีสภาที่สองของประเทศไทยได้
3) ขอบเขตเนื้อหาโดยย่อ
ประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยและเลือกมีสองสภา อาจมีสาเหตุมาจากความจำเป็นเนื่องจากรูปของรัฐ กล่าวคือ ถ้าหากประเทศนั้นมีลักษณะเป็นรัฐรวม (สหพันธรัฐ หรือสหรัฐ หรืออาจจะเรียกชื่ออย่างอื่น) ก็จำเป็นจะต้องมีสภาที่สอง เนื่องจากสภาแรก (สภาผู้แทนราษฎร) มักจะมีที่มาและจำนวนที่สอดคล้องกับขนาดและประชากรของรัฐ หรือก็คือ รัฐที่มีขนาดใหญ่ หรือมีประชากรมากก็จะมีผู้แทนมาก ซึ่งอาจทำให้เกิดการลิดรอนสิทธิของรัฐที่มีขนาดเล็กในการตัดสินใจของรัฐส่วนกลางได้ จึงจำเป็นต้องมาสภาที่สองซึ่งเปรียบเสมือนตัวแทนนของมลรัฐ โดยให้แต่ละมลรัฐมีจำนวนสมาชิกมลรัฐละเท่า ๆ กัน ส่วนประเทศที่มีลักษณะเป็นรัฐเดี่ยวนั้น ก็อาจมีความจำเป็นต้องมีสภาที่สองเนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงนั้น อาจจะไม่สามารถสะท้อนเสียงของภาคส่วนที่มีความสำคัญต่อสังคมในบางภาคส่วนได้ ส่วนในกรณีของประเทศไทยนั้น สืบเนื่องจากบริบททางประวัติศาสตร์ จึงเห็นว่าจำเป็นต้องมีสภาที่สองเพื่อทำหน้าที่เป็น “สภาพี่เลี้ยง” ให้แก่สภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้การตัดสินใจในบางเรื่องมีความรอบคอบมากยิ่งขึ้น
บทที่ 2 ที่มาและบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยก่อนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทศักราช 2540
1) วัตถุประสงค์การเรียนรู้
- เพื่อให้ผู้เรียนเข้าใจที่มาของวุฒิสภาประเทศไทยก่อนการปฏิรูปการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
- เพื่อให้ผู้เรียนเข้าใจบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยก่อนการปฏิรูปการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
2) ผลที่คาดว่าจะได้รับ
ผู้เรียนสามารถอธิบายถึงที่มาและบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยก่อนการปฏิรูปการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้
3) ขอบเขตเนื้อหาโดยย่อ
ก่อนการปฏิรูปทางการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ประเทศไทยกำหนดให้วุฒิสภามีลักษณะเป็น “สภาผู้ทรงคุณวุฒิ” เพื่อกลั่นกรองการตัดสินใจของสภาผู้แทนราษฎร โดยที่มาของวุฒิสภาในช่วงนี้จะมีลักษณะเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม หรือการแต่งตั้งเพื่อให้ได้ผู้ทรงคุณวุฒิที่เหมาะแก่การดำรงตำแหน่ง และวุฒิสภาจะมีบทบาทสำคัญในด้านการกลั่นกรองกฎหมายเพื่อให้การออกกฎหมายมีความรอบคอบมากยิ่งขึ้น แต่จะไม่มีอำนาจเท่าสภาผู้แทนราษฎร ไม่ว่าจะเป็นอำนาจด้านนิติบัญญัติ (เนื่องจากสภาผู้แทนราษฎรสามารถลงมติยืนยันร่างกฎหมายได้ แม้ว่าวุฒิสภาจะไม่ให้ความเห็นชอบ) และมีอำนาจในการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินไม่เท่าสภาผู้แทนราษฎรเนื่องจากฝ่ายบริหารไม่ได้มาจากวุฒิสภา แต่มาจากสภาผู้แทนราษฎร
บทที่ 3 ที่มาและบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทศักราช 2540
1) วัตถุประสงค์การเรียนรู้
- เพื่อให้ผู้เรียนเข้าใจที่มาของวุฒิสภาประเทศไทยหลังการปฏิรูปการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
- เพื่อให้ผู้เรียนเข้าใจบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยหลังการปฏิรูปการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
2) ผลที่คาดว่าจะได้รับ
ผู้เรียนสามารถอธิบายถึงที่มาและบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยหลังการปฏิรูปการเมืองภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้
3) ขอบเขตเนื้อหาโดยย่อ
การปฏิรูปทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 อยู่ภายใต้กระแสที่ต้องการให้องค์กรทางการเมืองมีจุดยึดโยงกับประชาชนอย่างชัดเจน ซึ่งทำให้มีการกำหนดให้วุฒิสภาสมาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่กำหนดคุณสมบัติบางประการที่ต่างจากสภาผู้แทนราษฎร และกำหนดเขตการเลือกตั้งที่ต่างจากสภาผู้แทนราษฎร อย่างไรก็ตาม ในส่วนของการกำหนดอำนาจหน้าที่นั้น แม้ว่าสมาชิกวุฒิสภาจะมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร แต่กลับมีอำนาจหน้าที่น้อยกว่าสภาผู้แทนราษฎร แต่จะมีอำนาจเกี่ยวกับการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระเพิ่มมา แต่ต่อมา พบว่าการกำหนดให้วุฒิสภามีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงนั้นส่งผลให้สมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีความเกี่ยวข้องกันในทางปฏิบัติ อีกทั้งยังมีลักษณะยึดโยงกับการเมืองในบางแง่มุมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จนนำมาสู่การวิพากษ์วิจารณ์ในประเด็นเกี่ยวกับการตรวรจสอบถ่วงดุลกับสภาผู้แทนราษฎร ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญฉบับต่อมาจึงเลือกที่จะกำหนดให้วุฒิสภามีที่มาสองทาง คือ มาจากการเลือกตั้งโดยตรง และมาจากการสรรหา ส่วนอำนาจหน้าที่นั้น แทบจะไม่ต่างจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
บทที่ 4 บทบาทของวุฒิสภาไทยภายใต้บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560
1) วัตถุประสงค์การเรียนรู้
- เพื่อให้ผู้เรียนเข้าใจที่มาของวุฒิสภาประเทศไทยตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
- เพื่อให้ผู้เรียนเข้าใจบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
2) ผลที่คาดว่าจะได้รับ
ผู้เรียนสามารถอธิบายถึงที่มาและบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
3) ขอบเขตเนื้อหาโดยย่อ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้กำหนดให้ในช่วงแรกของการประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ จะมีสมาชิกวุฒิสภาที่มีที่มาจากการสรรหา และมีบทบาทพิเศษ คือ บทบาทในการเลือกนายกรัฐมนตรี และบทบาทในการติดตามการปฏิรูปประเทศ โดยสมาชิกวุฒิสภาชุดนี้จะมีวาระ 5 ปี (เท่ากับมีบทบาทในการเลือกนายกรัฐมนตรี 2 สมัย) และหลังจากนั้น จะไม่สามารถดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาในสมัยหน้าได้
บทที่ 5 ที่มาและบทบาทของวุฒิสภาไทยภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 และการมีส่วนร่วมของประชาชน
1) วัตถุประสงค์การเรียนรู้
- เพื่อให้ผู้เรียนเข้าใจที่มาของวุฒิสภาประเทศไทยตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
- เพื่อให้ผู้เรียนเข้าใจบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
2) ผลที่คาดว่าจะได้รับ
ผู้เรียนสามารถอธิบายถึงที่มาและบทบาทของวุฒิสภาประเทศไทยตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560
3) ขอบเขตเนื้อหาโดยย่อ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามีลักษณะที่เป็นตัวแทนของกลุ่มอาชีพและกลุ่มเปราะบาง เพื่อให้สามารถสะท้อนเสียงของบุคคลกลุ่มเหล่านี้ในการตัดสินใจของรัฐสภาได้ โดยกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภามีที่มาจากการ “เลือกกันเอง” ในกลุ่มวิชาชีพ และเลือกไขว้ในสาย ซึ่งการออกแบบเช่นนี้ถือว่าเป็นครั้งแรกของประเทศไทย และเชื่อว่าจะทำให้ได้ตัวแทนกลุ่มวิชาชีพอย่างแท้จริง มีความหลากหลายและทำให้เกิดการซื้อเสียงได้ยากขึ้น ส่วนประเด็นเกี่ยวกับบทบาทของวุฒิสภานั้น วุฒิสภายังมีบทบาทคล้ายคลึงกับแต่ก่อน คือ มีอำนาจในการกลั่นกรองกฎหมาย มีอำนาจควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินบางประการ (ซึ่งไม่มากเท่าสภาผู้แทนราษฎร) ตลอดจนมีอำนาจเกี่ยวกับการให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมและมีอำนาจเกี่ยวกับการสรรหาและคัดเลือกองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ แต่จะไม่มีอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรีเหมือนวุฒิสภาตามบทเฉพาะกาล
วิธีการศึกษาอบรม
1) ศึกษาบทเรียนด้วยตนเอง
2) ศึกษาจากเอกสารประกอบบทเรียน และเอกสารแนะนำอ่านเพิ่มเติม
3) การทำแบบทดสอบก่อนและหลังเรียน